„specustawa drogowa” – co to jest?

Właściciele, których nieruchomości są objęte planowaną inwestycją drogową często spotykają się z pojęciem „specustawy drogowej”, jednak niewielu właścicieli wie, co to tak naprawdę kryje się za tym pojęciem, co reguluje rzeczona ustawa, a także jakie faktycznie mają znaczenie i konsekwencje wydawane na jej podstawie decyzje administracyjne.

Specustawa drogowa, to inaczej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw w 2003 roku pod nr 80, poz. 721. Choć ustawa, która z pewnością nie należy do obszernych (raptem kilkadziesiąt jednostek redakcyjnych) i obowiązuje stosunkowo krótko, oczywiście już doczekała się licznych zmian, w tym kilku wersji jednolitych. I tak obecnie obowiązują przepisy rzeczonej ustawy, której tekst jednolity z dnia 15 lipca 2020 roku, został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2020 roku pod pozycją nr 1363. Wersja jednolita ustawy, to taka która zawiera wersję pierwotną aktu (inaczej ustawa zmieniana) zaktualizowaną o zmiany wprowadzone innymi ustawami (inaczej ustawami zmieniającymi). Do czasu publikacji tekstu jednolitego (jednego tekstu ustawy) obowiązują jednocześnie zapisy ustawy pierwotnej (zmienianej) i ustawy wtórnej (zmieniającej).

Jak sama nazwa wskazuje, ustawa określa szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Szczególność omawianej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzją ZRID), stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.

Z treści przepisów ustawy wynika, iż określono w niej procedurę:

– ustalania lokalizacji dróg publicznych poprzez wyznaczanie linii rozgraniczających tych dróg,

– zatwierdzania podziałów nieruchomości dla wydzielenia ich części znajdujących się w liniach rozgraniczających dróg publicznych,

– zatwierdzania projektu budowlanego,

– zezwalania na wykonanie przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu,

– zezwalania na wykonanie przebudowy dróg innych kategorii,

– przejmowania prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalania odszkodowania za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości,

– czasowego zajmowania terenów związanych z budową drogi publicznej,

– usuwania drzew i krzewów z nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających dróg publicznych,

– zezwalania na użytkowanie dróg publicznych i innych drogowych obiektów inżynierskich.

Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy obecnie przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Praktycznie więc po tym, jak decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, można rozpocząć roboty budowlane. W wyjątkowych przypadkach roboty te można rozpocząć także przed uostatecznieniem się wskazanej decyzji, w wyniku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W wielu zatem kwestiach, wbrew mylącym opiniom pojawiającym się w przestrzeni publicznej, rzeczona ustawa nie wprowadziła nowych procedur czy konstrukcji prawnych które byłyby dotychczas nieznane, a jedynie je systematyzuje i ujednolica na potrzeby inwestycji danego rodzaju („w zakresie dróg publicznych”). Co więcej, w niektórych kwestiach ustawa odsyła wprost do istniejących już uregulowań, np. do przepisów prawa budowalnego, ustawy o planowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kodeksu Postępowania Administracyjnego i in. Celem tego zabiegu było usprawnienie realizacji tego typu inwestycji.

Osoby wywłaszczone z nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowych na podstawie specustawy, swoją uwagę głównie skupiają na odszkodowaniu za odebraną nieruchomość. Czy osoba ubiegające się o odszkodowanie, znajdzie w ustawie odpowiedź na pytania dotyczące kiedy i jaką kwotę otrzyma tytułem należnego odszkodowania? Bynajmniej. Choć przepisy ustawy rzeczywiście w kilku zapisach odnoszą się do procedury odszkodowawczej, w żadnym wypadku nie dają one precyzyjnych odpowiedzi w tym zakresie, a tym żadnych gwarancji ani co do terminu ani co do kwoty (wysokości) odszkodowania.

I tak, dla przykładu, jeśli chodzi o kwestie związane z wypłatą odszkodowania specustawa wskazuje, w jakim terminie „powinna zostać” wydana decyzja o wysokości odszkodowania. Jak już Państwo wiecie z poprzednich wpisów, termin ten jest uzależniony od tego czy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzji ZRID) nadano rygor natychmiastowej wykonalności czy też nie. I tak w pierwszym przypadku, termin do wydania decyzji wynosi 60 dni i liczony jest od dnia, w którym decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zaś w drugim przypadku, termin do wydania decyzji wynosi 30 dni i liczony jest od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna.

Nawet jeśli podstawą takiego rozwiązania było założenie (co do zasady słuszne), że wymusi ono na organach prowadzących postępowania o ustalenie odszkodowania sprawniejsze działanie a tym samym ułatwi procedurę odszkodowawczą, praktyka nie pozostawia najmniejszych złudzeń. Do załatwienia sprawy w terminie dochodzi tylko w wyjątkowych sytuacjach, i tylko w przypadku kiedy dochodzi do zawarcia ugody pomiędzy stronami, czyli w sytuacji kiedy strony – zwykle bez najmniejszego udziału organu – doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania. Choć również i w tych („idealnych”) warunkach zachowanie terminu jest w praktyce bardzo mało prawdopodobne.

Idąc dalej, czy osoba ubiegająca się o odszkodowanie znajdzie w zapisach ustawy odpowiedź na to, jaką kwotę otrzyma tytułem odszkodowania? Bynajmniej. Nie powinny przy tym mylić zapisy mówiące o wypłacie dodatkowej bonifikaty w wysokości 10.000,00 złotych czy też 5% wartości odszkodowania. Jak już Państwo wiecie z poprzednich wpisów, obie należności choć są wypłacane wraz z odszkodowaniem za wywłaszczenie nie stanowią części odszkodowania lecz dodatkową bonifikatę, swego rodzaju „nagrodę” (dodatek) do odszkodowania, która należy się w każdym przypadku terminowego wydania wywłaszczonej nieruchomości. Czy zatem specustawa odpowie na pytanie, jaką kwotę otrzyma były właściciel nieruchomości? Absolutnie nie. Co się tyczy określenia wysokości odszkodowania i wypłaty odszkodowania (za wyjątkiem wypłaty zaliczki 70% – o czym szerzej w poprzednim wpisie), specustawa odwołuje się do zasad określonych w przepisach ogólnych, zaś przepisami ogólnymi w tym zakresie są właściwe uregulowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czy może zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedź na takie pytanie? Również nie. A rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, do którego odwołują się ustawowe przepisy? Odpowiedź również jest negatywna. Wartość nieruchomości jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku i jest wypadkową wielu czynników, które podlegają każdorazowej ocenie i weryfikacji. Wycena określająca wartość nieruchomości jest wykonywana przez rzeczoznawcę majątkowego – biegłego w zakresie wyceny nieruchomości), który nie tylko gromadzi stosowną dokumentację dotyczącą nieruchomości i poddaje ją analizie ale również zapoznaje się ze stanem (fizycznym) nieruchomości, określa średnią wartość rynkową tego typu nieruchomości, wcześniej definiując pojęcie lokalnego rynku i porównując ceny transakcyjne nieruchomości podobnych. Taki stan rzeczy nie oznacza, że przepisy w żaden sposób nie przewidują w jaki sposób wycena powinna być sporządzona. Nie oznacza to także całkowitej dowolności rzeczoznawcy majątkowego. Każda wycena powinna być sporządzona przy zastosowaniu zasad rzetelnej wyceny wynikających nie tylko ze wskazanych przepisów ustawy i rozporządzenia ale także szeregu innych opracowań stanowiących metodologiczne i metodyczne podstawy sporządzenia operatu szacunkowego, w tym standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, noty interpretacyjne, wytyczne, normy, kalkulatory, wyciągi z rejestrów itp.

O ile można przyznać, że specustawa znacząco uprościła i tym samym usprawniła proces realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o tyle niestety nie można tego stwierdzenia odnieść do postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.